PPP再上路：“PPP項目應(yīng)確保盈利 但不能是暴利”
PPP再上路：“PPP項目應(yīng)確保盈利 但不能是暴利”
PPP取自Public-Private-Partnership首字母，意思是公共部門和私營部門的合作。PPP本不新鮮，建設(shè)廣深鐵路時，就用到了這種模式;許多地方的污水處理廠也用這種模式。但前者帶來暴利說，后者帶來無利說。之所以這樣，源于其要把社會福利和企業(yè)盈利兩個有明顯區(qū)隔的事物扭在一起，有時會產(chǎn)生強扭的瓜不甜。
但是從經(jīng)濟學來說，如果發(fā)揮公共部門和私人部門的優(yōu)勢，它是能夠助于社會進行帕累托改進的。
因為PPP項目的本質(zhì)是公共部門和私人部門選擇集擴大的過程，也是公共部門和私人部門之間進行優(yōu)勢能力交換的過程。通過一定的制度安排和設(shè)計，公共部門和私人部門有可能形成共擔風險的最佳分擔比例。從而實現(xiàn)公平又效率。
從2014年以來，直至4月21日出臺《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，中國執(zhí)政者一直在PPP推進方面進行政策改進。據(jù)悉相關(guān)的配套近期有望出來。
有了較為完善的制度，PPP再上路。
要讓PPP項目能夠盈利，不是個案現(xiàn)象，還需要配套政策的出臺。孫潔的另外一個身份是中國財政學會公私合作(PPP)研究專業(yè)委員會秘書長。他告訴記者，PPP涉及到政府出資購買服務(wù)，這方面已經(jīng)納入預(yù)算，但是通過居民出資購買服務(wù)的，還沒有納入預(yù)算。這方面將出配套的文件，以便解決投資者有回報但是不能有暴利的問題。
“PPP項目應(yīng)該是確保盈利，但不能是暴利。”財政部財政科學研究所研究員孫潔，對21世紀經(jīng)濟報道記者說。
4月21日，國務(wù)院召開的常務(wù)會議通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，決定在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營。此辦法被稱為PPP的“基本法”。PPP再度被關(guān)注。
所謂PPP，是指政府和社會資本合作(Public-PrivatePartnership)，按照以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系。
PPP模式早已有之，但在實踐過程中會存在要么不賺錢，要么產(chǎn)生暴利的問題。孫潔的另外一個身份是中國財政學會公私合作(PPP)研究專業(yè)委員會秘書長。他告訴記者，PPP涉及到政府出資購買服務(wù)，這方面已經(jīng)納入預(yù)算，但是通過居民出資購買服務(wù)的，還沒有納入預(yù)算。未來將出配套的文件，以便解決投資者有回報但是不能有暴利的問題。
有行業(yè)專家告訴記者，目前相應(yīng)的監(jiān)管文件的確在起草，未來政府該給的補貼將需要到位，同時企業(yè)運營和盈利情況將得到監(jiān)管。
PPP將出配套文件
2014年財政部印發(fā)了《政府和社會資本(PPP)合作模式操作指南》。今年4月7日，財政部印發(fā)了《政府和社會資本合作項目(PPP)財政承受能力論證指引》，該指引指出運營補貼支出應(yīng)當根據(jù)項目建設(shè)成本、運營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費模式分別測算。
此前國家發(fā)改委在2014年12月也發(fā)布了關(guān)于開展政府和社會資本合作(PPP)的指導意見，也提出根據(jù)各地實際，通過授予特許經(jīng)營權(quán)、核定價費標準、給予財政補貼、明確排他性約定等，穩(wěn)定社會資本收益預(yù)期。
該文件提出加強項目成本監(jiān)測，既要充分調(diào)動社會資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。
中國投資協(xié)會副會長劉慧勇指出，這些都只是PPP的部分文件，未來涉及到具體的項目運營，無論是項目運行，以及利潤、監(jiān)管，甚至具體的折舊，以及項目的管理人員的工資都有具體得規(guī)定，國外在這方面規(guī)定的很細。
法國曾經(jīng)在有供水PPP項目失敗，就是因為有些因素考慮不周全。
中國目前推行PPP，除了需要立法外，各種配套文件需要具體制定。“這甚至要涉及到原料成本漲價的因素考慮進去。”他說。
21世紀經(jīng)濟報道記者獲悉，目前很多行業(yè)協(xié)會已經(jīng)根據(jù)要求開始制定相應(yīng)特許經(jīng)營的監(jiān)管文件。這樣做的目的是可以解決過去很多PPP項目名存實亡的問題。
比如在污水設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。中國城鎮(zhèn)供水排水協(xié)會副秘書長王嵐指出，的確過去存在一些污水處理設(shè)施部分閑置的問題，這個原因比較復(fù)雜，因為有時是管網(wǎng)沒有跟上，或者政府補貼沒有到位。
現(xiàn)在有些地方因為經(jīng)濟下行壓力大，可能拿不出錢補貼，這導致實際一些設(shè)施可能難以運行。“這些都是未來需要解決的問題，目前探討征求意見的文件在這方面應(yīng)該有所規(guī)定。”她說。
住建部有數(shù)據(jù)顯示2014年第四季度，全國設(shè)市城市建成投入運行污水處理廠2107座，形成污水處理能力1.29億立方米/日，較2013年新增約600萬立方米/日，但運行負荷率只有84.0%。
這種情況目前仍較為普遍存在，甚至包括北京也曾爆出污水處理設(shè)施閑置的消息。王嵐認為，導致如此的原因是，大城市很多管網(wǎng)最初沒有雨污分離，再施工難度大。
財政部財政科學研究所研究員孫潔認為，以后地方政府不進行補貼的情況不允許了。因為《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》已經(jīng)有了要求，政府出資已經(jīng)納入到了預(yù)算，但是居民出資購買服務(wù)在這一塊，還需要出文件，將這部分資金納入預(yù)算。
“PPP畢竟是一個新問題，下一步可能還要逐步出各種文件。”他說。
盡管國家推進PPP已經(jīng)有1年多時間，但是社會資本通過特許經(jīng)營的方式進入各個領(lǐng)域仍不積極。
河南發(fā)改委的一份報告顯示，2012年河南向社會公開推介了49個基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)重大項目，2013年四季度向社會推介了200個城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，2014年分兩批向社會資本推介了752個基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)重大項目。截止到今年3月底已入PPP庫項目186個。同時，河南發(fā)改委初步匯總了106個今年擬重點推進的PPP示范項目，目前正在進行篩選論證。
確保投資者盈利不暴利
一些專家認為，PPP項目要確保投資方能盈利，但不能有暴利。
PPP也不是新鮮事物，各地早已開始實行。比如廣深高速1997年正式通車，當時有外資和國有企業(yè)投資，共計100多億元。但是設(shè)計車流量為6萬輛次/日，但2012年數(shù)據(jù)顯示，平時日車流量就已達40萬輛次。時常會有媒體和個人認為廣深高速存在暴利的問題。
不過，PPP到底該有多高的回報，這方面仍需要具體的政策明確。
以北京地鐵4號線為例，該地2012年地鐵四號線年客流量3.51億人次，超過可研報告預(yù)測的遠期客流量(2032年)3.27億人次。該項目在2009年和2010基本實現(xiàn)盈虧平衡，2011年實現(xiàn)凈利潤2.4億元，項目投資效益逐步顯現(xiàn)。
此前該項目的合約規(guī)定，全投資內(nèi)部收益率為7-8%，股權(quán)內(nèi)部收益率為10%，投資回報期16年。不過，2014年第四季度北京地鐵票價從每次出行2元漲到平均4.4元后，考慮到客流目前逐步恢復(fù)到漲價前水平，4號線目前盈利可能會有增長。
目前北京其他地鐵也預(yù)備吸引社會資本。
北京市發(fā)展與改革委員會副主任燕瑛此前指出，北京新機場線投資總額約410億元人民幣，準備全部引進社會資本。
北京市政府會授予社會投資人一定期限內(nèi)特許經(jīng)營權(quán)，負責項目的投資、建設(shè)、運營管理。社會投資人獲得特區(qū)經(jīng)營權(quán)以后，通過票款的收入、綜合經(jīng)營管理以及政府約定方式收回投資并獲得合理的收益，投資回報率原則上不高于8%。
中國投資協(xié)會副會長李慧勇認為，投資回報率8%并不高，因為這和銀行貸款1年期基準利率高不了多少。這個回報率，應(yīng)該是去掉融資成本，即企業(yè)貸款利率成本后的回報。
“最大的問題是，企業(yè)如果做大高管等工資等辦法，或者做大折舊，進而從名義上減少利潤怎么辦，這方面都需要有詳細的約定。”他說。
財政部財政科學研究所研究員孫潔則認為，可以通過招標的辦法來解決，誰管理成本低，就讓誰來中標。
原標題:“PPP項目應(yīng)確保盈利，但不能是暴利”
來源:21世紀網(wǎng)數(shù)字報 作者:定軍 揚州君昊電氣 www.fjdsjy.com 轉(zhuǎn)載此文。
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